2014全國兩會：關(guān)于《野生動物保護法》修訂的建議

2014/3/7 12:45:48  http://m.zggtzx.com/   中國低碳網(wǎng)

　　關(guān)于《野生動物保護法》修訂的建議

　　案由：

　　通過過去30年的保護工作，許多國家一類重點保護動物得到較好保護，如大熊貓、朱鹮、坡鹿、藏羚羊等，依靠自然保護區(qū)以及禁止偷獵等得到較好保護，數(shù)量處于穩(wěn)定和增長之中。但一些重點保護動物以及大量非重點保護物種，尤其是經(jīng)濟利用價值較高的物種的資源量呈下降趨勢（鹿、麝、熊、穿山甲，特別是龜類、蛇類、淡水水生動物）。由于棲息地破壞和過度開發(fā)利用，一些單一種群物種，如黔金絲猴、莽山烙鐵頭、鱷蜥、海南長臂猿、河貍、幾種龜類等面臨絕跡的危險。根據(jù)2004年《中國物種紅色名錄》的評估結(jié)果顯示，中國物種目前狀況無脊椎動物受威脅的比例平均約為35%；脊椎動物約為36%，其中一些全部評估的類群，如造礁石珊瑚254種全部受威脅；蝴蝶類1302種近13%受威脅；兩棲綱407種近40%；爬行綱321種近30%；鳥綱1330種約7%；哺乳綱580種近40%受威脅。

　　當(dāng)前野生動物物種面臨的最主要威脅是非法捕獵（貿(mào)易）和棲息地喪失。目前全國范圍野生動物偷獵現(xiàn)象十分嚴(yán)重，在野生動物的棲息地中使用套子、毒藥、破壞性漁具、爆炸等等手段捕獵和采集各種各樣受到保護和未受到保護的野生動物的現(xiàn)象十分普遍。在一些地區(qū)，野生動物非法貿(mào)易十分普遍，不僅嚴(yán)重威脅著我國本土的野生動物，同時也威脅到周邊國家的物種，在國際上造成了較大的負(fù)面影響。另外一種嚴(yán)重威脅是因城市化、農(nóng)業(yè)開墾、林業(yè)種植、礦產(chǎn)開發(fā)、過度開發(fā)旅游、道路和大壩建設(shè)等導(dǎo)致棲息地的喪失和分割。

　　我國的野生動物保護和管理相關(guān)的法律法規(guī)，從1988年頒布的《中華人民共和國野生動物保護法》之后陸續(xù)建立，其中包括《陸生野生動物保護實施條例》、《水生野生動物保護實施條例》、《自然保護區(qū)條例》、以及最近頒布的《中華人民共和國瀕危野生動植物進出口管理條例》等主要法規(guī)。同時，還有一系列政策文件和部門通知對具體行政執(zhí)法進行指導(dǎo)，如：《最高人民法院關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》、《國務(wù)院關(guān)于禁止犀牛角和虎骨貿(mào)易的通知》等。隨著社會、環(huán)境和資源狀況發(fā)生的變化，頒布21年后，《野生動物保護法》的立法精神和保護原則已經(jīng)在很多方面不能夠適應(yīng)當(dāng)前野生動物保護及利用的需要，國家已經(jīng)對此有了充分的認(rèn)識，《野生動物保護法》的修訂工作已經(jīng)納入到2014年全國人大立法工作計劃，調(diào)研和修訂工作正在開展之中，為支持國家的這項行動，我們對《野生動物保護法》修訂內(nèi)容提出了修改意見。

　　案據(jù)：

　　一、野生動物保護工作應(yīng)當(dāng)提高到國家生態(tài)安全保障的高度，《野生動物保護法》的立法宗旨應(yīng)當(dāng)是為野生動物提供全方位保護的法律保障

　　全世界870萬左右物種中89%是動物。生物多樣性對人類的福利和發(fā)展有著寶貴的價值和作用，它們?yōu)槿祟愄峁┝耸称?、醫(yī)藥、纖維、香精油、商業(yè)木材或供人類觀賞，還給人類提供了很多寶貴的生物多樣性服務(wù)，例如水源的涵養(yǎng)、控制洪水、氣候改善、固定污染物和氣候調(diào)節(jié)，也是傳統(tǒng)文化生活和休閑娛樂不可分割的部分?？梢哉f每個人都與生物多樣性有關(guān)系，我們吃的、喝的，甚至呼吸的空氣等都來源于生物多樣性。我國已經(jīng)認(rèn)識到生物多樣性為人類提供的這些功能的重要意義，因此十八大三中全會公報中提出了劃定“劃定生態(tài)保護紅線”，是意識到隨著城市化進程和工農(nóng)業(yè)發(fā)展，自然生態(tài)系統(tǒng)不斷遭受破壞而退化，當(dāng)生態(tài)退化達到一個特定水平之下時，自然生態(tài)系統(tǒng)將無法有效為我們提供必要的服務(wù)，人類將難以在地球上生存和發(fā)展。動物在實現(xiàn)這些功能服務(wù)中發(fā)揮了非常重要的作用。沒有動物的生態(tài)系統(tǒng)是不可能健康的，也不可能提供人類所需要的生態(tài)服務(wù)功能。野生動物在傳花授粉、擴散種子、挖洞松土、保持水土、清潔水源、食物鏈平衡、營養(yǎng)循環(huán)、天敵控制等方面具有重要作用，是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡和健康的關(guān)鍵。在“生態(tài)文明”建設(shè)提高到國策的高度時候，保護野生動物需要提高到國家生態(tài)安全保障的高度。

　　《野生動物保護法》中目前的立法目標(biāo)是“為保護、拯救珍稀、瀕危野生動物，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡。”，立法目標(biāo)中將“合理利用”包括在法律目標(biāo)之中，顯然是不合適的，因為“利用”是普通人和單位都會去追求的目標(biāo)，而《野生動物保護法》的責(zé)任是限制那些對野生動物造成破壞的利用行為，因此，根本還是要為保護野生動物提供法律保障，而不是為“利用”野生動物提供法律保障。而將野生動物定位為“資源”，側(cè)重于其實物利用價值，完全忽略了野生動物為人類提供的其他生態(tài)服務(wù)功能，實質(zhì)上否認(rèn)了野生動物的健康種群的存在是國家生態(tài)安全的重要保障條件。

　　《野生動物保護法》中目前的立法目標(biāo)是“為保護、拯救珍稀、瀕危野生動物，保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡。”，立法目標(biāo)中將保護野生動物僅僅限定在瀕危珍稀野生動物的范圍，只有“珍稀或瀕臨滅絕”以及“有益的、有重要經(jīng)濟價值、有科學(xué)研究價值的（三有）”的野生動物被定義在了該法的范圍內(nèi)。在這樣的定義下，中國580種哺乳動物中，只有29.5%被定義為野生動物，其中14.3%受到保護，15.2%為“三有”；鳥類物種中60.8%被定義為野生動物，其中只有很小比例受到保護，更多的是“三有”；幾乎所有爬行動物和兩棲動物都被定義為野生動物，卻只有少數(shù)受到保護，大部分被定義為“三有”。許多在生態(tài)系統(tǒng)中扮演重要角色以及受到嚴(yán)重威脅的動物都未受到法律的保護，未在國內(nèi)分布卻可能由于進出口或其它原因引入國內(nèi)的外來物種也未做定義，這些物種中有的已經(jīng)形成入侵，有更多是存在入侵風(fēng)險。顯然未能為野生動物提供全方位的保護保障。

　　二、重點保護野生動物名錄更新極慢，不利于瀕危野生動物的保護工作開展

　　重點保護野生動物名錄更新遲緩，1989年制定以來一直未更新，大量瀕危物種未及時列入保護名錄，保護力度很難得到加強。例如，目前斑鱉在我國的已知數(shù)量只剩下兩頭，卻未將它列入保護名錄中。大量的龜類、蛇類、魚類因為過度利用導(dǎo)致野生種群急劇下降，例如，90年代以來，持續(xù)而大量的盜獵導(dǎo)致黃胸鵐（俗稱禾花雀）在2013年11月26號，被世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）由「易?！辜墑e提升至「瀕危」級別，與大熊貓同一級別；長江刀魚在江陰縣，從魚年捕獲量1956年最高達174噸，至1987年106噸，2002年后不足百噸，到2012年不足0.5噸，但是這些種群急劇下降的物種卻長期無法納入到重點保護名錄。

　　實際上，名錄修訂工作十幾年前就已經(jīng)開展多次，新的名錄卻遲遲無法出臺，導(dǎo)致這個問題的原因是《野生動物保護法》中缺乏明確的列入重點保護野生動物名錄的標(biāo)準(zhǔn)，不僅已經(jīng)制定的保護名錄缺乏科學(xué)性，對建議的保護名錄也很難達成共識；名錄制定時候注重生物的經(jīng)濟價值，而不是單純的從物種現(xiàn)狀和發(fā)展前景等生物學(xué)因素進行考量，導(dǎo)致有經(jīng)濟利用價值的瀕危物種難以被納入保護名錄；名錄的批準(zhǔn)需要得到不同部門的認(rèn)可，名錄的制定又牽扯過多部門利益，不同部門的需求和考慮阻礙了修訂名錄的正常通過。

　　三、野生動物保護法中政府部門的職責(zé)及法律責(zé)任不清

　　野生動物的保護工作基本上局限于專門從事保護的部門（國家環(huán)?？偩值纳鷳B(tài)保護司、國家林業(yè)局的野生動植物保護司、農(nóng)業(yè)部的水生野生動物保護辦公室和草原處等），但是經(jīng)濟發(fā)展部門卻是和野生動物狀況最直接相關(guān)的，包括幾乎所有的部門，如從事農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)、交通、貿(mào)易、中醫(yī)藥、進出口、水利等等。這些部門的決策和行動直接對野生動物造成影響。這些部門是最應(yīng)該在其制訂規(guī)劃和實施計劃中考慮到野生動物的保護問題，但事實是這些部門沒有充分優(yōu)先考慮野生動物保護。這種狀況導(dǎo)致了缺乏政策來鼓勵對野生動物有利的經(jīng)濟發(fā)展技術(shù)和措施進行研究。經(jīng)濟的發(fā)展不一定總是以野生動物的喪失為代價，很多開發(fā)如果采取適當(dāng)?shù)拇胧┛梢源蟠蠼档蛯σ吧鷦游锏挠绊憽?/p>

　　保護管理機關(guān)職責(zé)的法律界定不清晰。目前，野生動物管理機構(gòu)分為水生物種（海洋漁業(yè)部門）和陸生物種管理機構(gòu)（林業(yè)部門）兩種，同時控制野生動植物的進出口、市場交易、為動物園獲得動物的核心權(quán)威機構(gòu)分別是海關(guān)、工商局、建設(shè)部，這些機構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)監(jiān)督機制，導(dǎo)致管轄權(quán)重疊和漏洞。其次是部門立法可能造成空缺和重復(fù)。《野生動物保護法》及其配套法規(guī)往往都僅對野生動物的單一領(lǐng)域或單一部門的管理行為進行立法，如動物、水生、陸生、進出口、藥品、海關(guān)等數(shù)量眾多的管理規(guī)章，但是由于各個部門立法的出發(fā)點不同，造成了一些領(lǐng)域的真空、重疊甚至矛盾。

　　四、處罰力度低，違法成本低

　　下套、陷阱、張網(wǎng)捕鳥、毒殺、絕戶性捕撈、電魚、狗圍；在禁漁期捕魚等非法狩獵行為在全國范圍自然保護地內(nèi)外比比皆是。一個重要原因是執(zhí)法中非法狩獵活動要求實證在大部分情況下是很難做到的，比如下套、毒殺，除非當(dāng)場抓到，很難實施嚴(yán)重處罰。琿春市為了保護東北虎，每年不斷在組織人力物力進行淸套，但是違法分子卻在不斷下套，因為過去十年基本就沒有任何人因為下套而受到真正的處罰。

　　對持有野生動物的處罰也往往因為缺乏現(xiàn)場犯罪依據(jù)，處罰力度低，例如有人拿著野豬，但是如果沒有當(dāng)場抓住偷獵野豬，處罰力度非常低。個人飼養(yǎng)（和炒作）野生動物已經(jīng)成為導(dǎo)致許多物種瀕危的一個重要原因，例如珍稀龜類，有的因為個人持有和炒作，價格高達十幾萬元一只，這樣的高價讓不法分子不惜任何代價抓絕最后一只野外活體。

　　對個人消費野生動物更是不追究其法律責(zé)任。

　　方案：

　　除了上面提到的3點主要問題之外，《野生動物保護法》還存在很多其他問題，附件1也就許多細(xì)節(jié)問題提出了修改修訂建議，這里僅就其中上述3點主要問題提出修改建議。附件2是對《野生動物保護法》的全面修訂草案供參考。

　　一、為野生動物提供全面保護的法律保障

　　明確《野生動物保護法》的立法宗旨應(yīng)當(dāng)是為保護野生動物，維護生物多樣性及生態(tài)平衡，制定本法。本法設(shè)立的目的就是為規(guī)范和限制野生動物過度利用對野生動物野生種群造成的破壞，而不是鼓勵合理利用野生動物。

　　確定法律管理范圍包括所有野生動物，使中國的野生動物得到較為全面的關(guān)注和保護。如果要限制范圍的話，應(yīng)該限制在“所有陸生脊椎野生動物、被列入保護名錄的水生脊椎野生動物和無脊椎動物野生動物”。擴大法律監(jiān)管范疇，明確禁獵范疇，建議：

　　自然保護地內(nèi)全面禁獵，禁止任何野生動物的商業(yè)性狩獵；

　　自然保護地外禁止任何陸生脊椎野生動物的商業(yè)性狩獵；

　　自然保護地外禁止任何受保護魚類和受保護無脊椎動物的商業(yè)性利用；

　　對給人類帶來損失的受保護野生動物的捕捉，只能由野生動物保護主管單位經(jīng)專家論證后實施；

　　對給人類帶來損失的非保護脊椎野生動物的捕捉或者獵殺，須經(jīng)環(huán)境影響評估論證，獲得野生動物保護主管單位許可后實施；

　　運動狩獵應(yīng)在科學(xué)監(jiān)測相應(yīng)物種種群不會對其野生種群造成危害的前提下開展，獲得的收入公開，并全部用于支持該物種的保護工作，特別是支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護，其他人和集團不能從中謀取利益。

　　二、建立重點野生動物保護名錄更新機制

　　參照國際IUCN紅色名錄物種受威脅等級標(biāo)準(zhǔn)，制定客觀、科學(xué)的重點保護野生動物等級劃分標(biāo)準(zhǔn)。不應(yīng)因為經(jīng)濟需求大而考慮降低列入重點保護名錄的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)基于物種的野外種群現(xiàn)狀和人類利用威脅壓力變化及時更新保護名錄，使得由于經(jīng)濟利用導(dǎo)致的數(shù)量急劇下降物種及時列入相應(yīng)保護級別，并實施相應(yīng)的保護管理，在得到良好保護，種群數(shù)量恢復(fù)后，再相應(yīng)下調(diào)保護級別。野生動物保護法的作用就是用這種方式來達到保護效果的。

　　建立獨立的名錄更新專家委員會，定期對列入保護名單的物種現(xiàn)狀和保護成效進行評估，并對保護等級和保護策略進行合理的調(diào)整。

　　建立保護物種提名機制，任何個人或機構(gòu)可向名錄更新專家委員會提出調(diào)整物種名錄的申請，委員會對收到的申請，必需進行審核評估并給予答復(fù)。

　　立法規(guī)定對全社會做好物種保護的信息公開工作，如物種瀕危等級和標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測和評估報告、保護成果、工作進展等相關(guān)信息應(yīng)得到及時公開。同時保障公眾對保護名錄監(jiān)督和提出修改意見的權(quán)利。

　　三、明確涉及野生動物的政府各部門的責(zé)任和義務(wù)，針對具體的責(zé)任單位和責(zé)任人制定相關(guān)的法律責(zé)任

　　明確各個發(fā)展部門在野生動物保護中的責(zé)任。比如交通部門要考慮道路規(guī)劃不能阻礙重要野生動物的遷徙通道；農(nóng)業(yè)部門農(nóng)藥化肥的使用，必須考慮到野生動物關(guān)鍵棲息地保護問題等。在法律責(zé)任部分，相應(yīng)地需要明確這些部門不能履行職責(zé)的法律責(zé)任。

　　在保護管理方面，強調(diào)統(tǒng)一管理，避免多頭管理。對陸生、水生、兩棲、爬行類動物實現(xiàn)統(tǒng)一的主管部門管理，避免因多頭管理而造成管理標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。

　　明確自然保護地管理機構(gòu)、森林公安、海關(guān)、工商局等相關(guān)野生動物保護執(zhí)法部門的執(zhí)法職責(zé)，避免出現(xiàn)執(zhí)法空缺和重復(fù)。明確執(zhí)法單位執(zhí)法不力的法律責(zé)任。

　　四、加大非法狩獵和利用野生動物的處罰力度

　　降低對現(xiàn)場罪證的要求，加大對銷售、運輸、持有野生動物等行為的處罰力度；

　　加大對制造、銷售、購買、持有、使用狩獵工具的處罰力度；

　　禁止個人持有陸生脊椎野生動物以及受保護的其他野生動物，制定嚴(yán)厲的相應(yīng)處罰條款。只有極大提高持有受保護野生動物風(fēng)險，才能切實阻止炒作野生動物價格現(xiàn)象；

　　制定機制促進公眾舉報和監(jiān)督，明確公眾（包括民間組織）的在監(jiān)測、訴訟、參與等方面法律主體資格，允許公眾參與或者獨立開展巡護、協(xié)助執(zhí)法等。

　　附件：

　　附件1：《野生動物保護法》修訂思考框架，列出了詳細(xì)的修改建議

　　附件2：《野生動物保護法》法律修改草案，列出了詳細(xì)的法律條款修改建議