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過去一年內(nèi)，圍繞“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)，各方爭論不已，而今即將塵埃落定。“十二五”期間單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低16%和17%的指標(biāo)何以出爐？地方如何與中央討價還價，這種博弈怎么改變了決策？
爭論一年的“十二五”節(jié)能減排目標(biāo)，終于揭開謎底。
上周六，溫家寶總理在政府工作報告中正式披露，“十二五”單位GDP能耗下降目標(biāo)確定為16%。同時公布的還有新增的約束性指標(biāo)，二氧化碳排放降低17%，以及非化石能源占一次能源消費比重上升至11.4%等。
這些看上去缺乏色彩的數(shù)字，將決定未來五年中國節(jié)能減排的走向，也將對未來五年中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
剛剛過去的五年，20%的單位GDP能耗下降指標(biāo)已經(jīng)讓地方政府經(jīng)歷了“過山車”的過程——從忽略到重視，再到最后秋后算總賬時怪招迭出。
“十二五”期間的“16%”、“17%”這兩個讓各界關(guān)注已久的數(shù)字究竟是如何出爐的？其間有又經(jīng)歷過哪些較量？
“十二五”新方案
2011年“兩會”開幕前，各省的發(fā)改委、經(jīng)信委(經(jīng)濟(jì)和信息化委員會)的主任們，拿到了一份并不陌生的任務(wù)清單。
南方周末記者從權(quán)威渠道了解到，圍繞未來五年下降16%的總目標(biāo)，全國31個省份，以發(fā)展階段的相似性為標(biāo)準(zhǔn)，大致被分為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)幾檔，按類別分解節(jié)能降耗指標(biāo)。
其中，青海、西藏和新疆三個少數(shù)民族聚居區(qū)，因為特殊性，其能源強(qiáng)度(單位GDP能耗)下降指標(biāo)被定在了10%。同屬西部的寧夏、甘肅兩省份，目標(biāo)定在15%。其余東、中部省區(qū)，則分擔(dān)16%或者略高于16%一到兩個百分點的降耗任務(wù)。“十一五”期間，各省分到的能源強(qiáng)度目標(biāo)，雖有七八種，但全國大半省份的降幅為20%。在2010年下半年，各地倍感壓力甚至不惜拉閘限電的時候，地方指責(zé)節(jié)能政策一刀切的聲音不絕于耳。
根據(jù)各省份“兩會”政府工作報告統(tǒng)計可發(fā)現(xiàn)，僅新疆一地表示未完成“十一五”節(jié)能減排目標(biāo)，原定20%的減排額度，僅完成10.2%，剩下30個省區(qū)中，提前或超額完成減排目標(biāo)的有8省份，安徽、福建、江西、青海4省對具體完成情況則表述含糊，如安徽省表示“預(yù)計可完成”、福建省“將全面完成”，剩下22個省份則已“全面完成減排目標(biāo)”。
對于地方官員而言，這份勉強(qiáng)完成的成績單與烏紗帽直接掛鉤。去年下半年，為完成“十一五”節(jié)能目標(biāo)，多地上演拉閘限電鬧劇。3月6日，國家發(fā)改委主任張平“向社會、向記者朋友做出檢討”，坦承發(fā)改委作為主管部門“缺乏經(jīng)驗、工作上有失誤”。
一位參與指標(biāo)分解的核心人士說，“十二五”期間根據(jù)各地發(fā)展情況分類分解指標(biāo)，即便無法做到十分公平，情況類似的省份間也不會因吃虧或占便宜而糾結(jié)。
自去年12月至今年“兩會”前，國家發(fā)改委已兩次發(fā)文征求地方意見。各省發(fā)改委、經(jīng)信委主任拿到的最新名單，則是指標(biāo)分解過程中最后一次溝通的結(jié)果。如各省無異議，方案一經(jīng)全國人大審議通過，報送國務(wù)院后，將很快公布實施。
與分解16%目標(biāo)同時進(jìn)行分解的還有單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)。國家發(fā)改委氣候司相關(guān)人士證實，目前單位GDP二氧化碳排放指標(biāo)，已經(jīng)按地區(qū)初步分解完畢。國家層面的能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度(單位GDP二氧化碳排放量)指標(biāo)，相差一個百分點，分解到地方時，兩個指標(biāo)間也差一到兩個百分點。與能源強(qiáng)度指標(biāo)實行年度考核不同，新增的碳強(qiáng)度指標(biāo)，采取規(guī)劃期內(nèi)中期評估、再期末考核的方法，避免秋后算賬帶來的巨大壓力。
另外，南方周末記者從權(quán)威渠道證實，“十二五”的碳強(qiáng)度指標(biāo)某種意義上說，是個過渡指標(biāo)。“十三五”之后，由碳強(qiáng)度指標(biāo)替代現(xiàn)行的能源強(qiáng)度的可能性很大，因為“碳強(qiáng)度指標(biāo)更綜合、更易與國際接軌”。
為什么是16%？
在多數(shù)人已默認(rèn)單位GDP能耗下降16%的目標(biāo)時，楊富強(qiáng)卻視正在進(jìn)行的全國人大會議為最后的翻盤機(jī)會。“在最終審議通過前，還存在別的可能性。”
楊是世界自然基金會全球氣候變化應(yīng)對計劃主任，他相信未來五年經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高耗能工業(yè)增速放緩的趨勢，會給能耗降低帶來巨大空間。
為什么不是18%、不是20%，而是16%？從去年下半年以來，對于目標(biāo)的設(shè)定，學(xué)界幾派紛爭不已。清華大學(xué)低碳能源實驗室主任何建坤算過一筆賬，“十二五”要完成16%的能源強(qiáng)度下降幅度，要實現(xiàn)的節(jié)能量會比“十一五”還要大，因為“十二五”期間GDP總量還將增加。
南方周末記者統(tǒng)計的各省份政府工作報告顯示，25個省份GDP預(yù)期增速達(dá)到或超過10%。與2010年相比，12個省份調(diào)高GDP增長目標(biāo)，6個省份調(diào)低目標(biāo)，其余省份GDP增長目標(biāo)不變或基本不變。
除GDP高速增長外，過去五年的節(jié)能強(qiáng)度，讓投入少、見效快的節(jié)能措施基本用完，而且淘汰落后的空間也縮減了。以“十一五”關(guān)停小火電7200萬千瓦為例，“十二五”能關(guān)停的小火電不足一半。
至今，國家發(fā)改委能源研究所研究員姜克雋仍堅持認(rèn)為只要政策得當(dāng)，有利，合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，“十二五”可以做到20%的能耗降幅。就在2月初，姜和其他幾位研究者，還曾不斷提議，希望廣開渠道影響決策。兩三個星期前，他開始意識到16%的大局已定，這讓身為科研人員的他多了一些沉默。
在這場長達(dá)半年多的論戰(zhàn)中，幾方都無法相互說服。但對于16%目標(biāo)的來源，學(xué)界卻達(dá)成了基本共識。
2009年哥本哈根氣候大會前，中國政府承諾2020年單位二氧化碳排放比2005年減少40%到45%，并計劃在五年規(guī)劃的約束性指標(biāo)中增設(shè)該項。
何建坤測算過，“十一五”碳強(qiáng)度下降了20%左右，“十二五”碳強(qiáng)度降幅保持在17%到18%，“十三五”再完成16%到17%，就能完成到2020年單位GDP的二氧化碳強(qiáng)度比2005年下降45%的目標(biāo)。
“現(xiàn)在的能源強(qiáng)度指標(biāo)16%，是由2020年40%的碳強(qiáng)度指標(biāo)反推而來的。”楊富強(qiáng)對此也表示認(rèn)同，“但僅僅考慮氣候變化是不夠的，節(jié)能是應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的主要武器。”
楊富強(qiáng)表示，“十二五”的能源強(qiáng)度之所以定得低，可能與“十一五”的19.1%完成情況存在水分有關(guān)。南方周末記者獲悉，現(xiàn)行的16%目標(biāo)，除了綜合考慮上階段任務(wù)完成情況、未來節(jié)能潛力等因素外，也存在以哥本哈根承諾反推國內(nèi)目標(biāo)的因素。
地方與中央，討價還價
其實早在2010年12月，希望采取更嚴(yán)厲減排目標(biāo)的研究者就注意到，雖然能源強(qiáng)度總目標(biāo)沒有最終確定，但地方顯然較早獲悉國家單位GDP能耗下降的指標(biāo)。
去年12月，寧夏經(jīng)信委主任王永耀一度十分焦急。他在等待國家下達(dá)的指標(biāo)，以便計算本省內(nèi)電石、鐵合金等高耗能產(chǎn)品的產(chǎn)量。此前為了完成節(jié)能減排的任務(wù)，寧夏已將其支柱的高耗能產(chǎn)業(yè)停產(chǎn)三個月。
當(dāng)時，王永耀告訴南方周末記者，寧夏自己測算能耗目標(biāo)是2.1%，如果最終國家單位GDP能耗定在16%，會和國家希望寧夏承擔(dān)的指標(biāo)之間有很大差距。
盡管都是先確定總降幅再分解到地方的路徑，這一次與五年前分解指標(biāo)的過程并不相同，從中央到地方都謹(jǐn)慎許多。
“十一五”初期，國家發(fā)改委要求各地上報各自目標(biāo)，由于不知目標(biāo)帶來的潛在影響，各省數(shù)據(jù)頗為“冒進(jìn)”。以吉林為例，吉林開始之時報出了30%的降幅，當(dāng)時國家發(fā)改委也并未對此提出異議。至2008年“十一五”規(guī)劃中期評估時，發(fā)現(xiàn)完成無望，最終調(diào)整為22%。
根據(jù)地方“兩會”上公布的“十二五”規(guī)劃，南方周末記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在全國31個省份中，僅有湖北、內(nèi)蒙古、西藏明確了“十二五”期間單位GDP能源強(qiáng)度降幅具體目標(biāo)，剩下的28個省份表述模糊。
在關(guān)于“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放目標(biāo)上，大部分省市的政府工作報告，對于碳強(qiáng)度的減排表示含糊，僅表示“將完成任務(wù)”或只字未提“碳減排”。只有湖北省明確提出，“十二五”期間單位GDP二氧化碳排放將下降17%。
權(quán)威人士透露，去年針對“十二五”規(guī)劃的座談會、專家會、地方座談會，開了十幾次。自去年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國發(fā)改系統(tǒng)工作會議后，關(guān)于指標(biāo)如何分解給地方，經(jīng)歷了“三上三下”。
首先地方上報國家發(fā)改委一個指標(biāo)，由國家發(fā)改委提出意見，返回地方一個指標(biāo)，地方再次上報，國家發(fā)改委再提意見。兩會前，地方再次上報指標(biāo)，經(jīng)人大審議通過后，兩會后公布指標(biāo)分解方案，各省再分頭去做。
“‘三上三下’就是中央和地方的博弈過程。”一位熟悉這段情況的人士解釋說，地方第一次上報指標(biāo)，難免藏著掖著，而國家第一次下達(dá)指標(biāo)，因為考慮到地方會有反復(fù)，也不會亮出最后的底牌。
中國能耗指標(biāo)制定并非“自下而上”過程，而是“自上而下”。在“三上三下”過程中，地方的執(zhí)行困難確被聽取，但并未如愿爭取到較低的能耗指標(biāo)。以寧夏為例，去年底寧夏自己測算的能耗降低指標(biāo)僅為2.1%，而實際將要承擔(dān)的指標(biāo)是15%，僅比全國指標(biāo)低一個點。
“‘十一五’(的能源強(qiáng)度目標(biāo))是政治決策，‘十二五’也是。討論歸討論，決策歸決策。”國家氣候變化專家委員會委員、社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華評價道。